Ученый указал на системные проблемы украинских законопроектов в сфере лоббирования

Значит ли это, что лоббистская деятельность на профессиональном уровне в нашей стране не осуществляется? Нет.

Лоббирование в Украине активно развивается и в основном осуществляется через бизнес-ассоциации, общественные союзы, организации и отдельные инициативы. Общие требования к такой деятельности установлены действующими нормативно правовыми актами в сфере общественных объединений.

Однако потребность в специальном нормировании правоотношений в сфере лоббизма существует уже не первый год. Неурегулирован ряд вопросов, который лишает специалистов в данной сфере возможности осуществлять лоббистскую деятельность открыто, прозрачно и профессионально.

На рассмотрении в Верховной Раде Украины находится законопроект №3059 от 11.02.2020г., а также три альтернативных к нему законодательные инициативы. Однако вопрос интегрального решения всех проблемных аспектов деятельности в сфере лоббизма остается открытым.

Так, эффективное законодательное регулирование лоббистской деятельности должно носить комплексный, системный характер. Об этом свидетельствует опыт США, какой субъект права законодательной инициативы называет «примером» и «эталоном» законодательного урегулирования и контроля процедуры лоббизма в мире, и на котором этот законопроект напрямую основывается.

Предложенные проекты предусматривают правовое регулирование достаточно узкого круга общественных отношений без учета более широкого контекста и надлежащего согласования с законодательными актами в смежных сферах.

Предлагаемый законопроект №3059 не согласовывается с положениями Конституции Украины, Гражданского кодекса Украины, Уголовного кодекса Украины, Регламента Верховной Рады Украины, законов Украины "О комитетах Верховной Рады Украины", "О Кабинете Министров Украины" и ряда профильных нормативно-правовых актов.

В связи с этим, принятие данного проекта будет вызывать в процессе применения ряд проблем практического характера, о которых речь пойдет ниже.

• В законопроекте нечетко очерчена сфера его действия, ведь лоббистская деятельность, с точки зрения предотвращения коррупционных рисков, не может осуществляться во всех сферах общественных отношений.

Так, в законе должен быть четко определен круг правоотношений, на которые действие законопроекта не распространяется, например, сфера национальной безопасности и обороны, система судоустройства, вопросы принятия государственного и местных бюджетов.

• Поскольку деятельность лоббистов смежна с другими профессиями, в частности юристами, политтехнологами, социологами, чрезвычайно важно разграничение в законе их деятельности и деятельности «профессионального» лоббиста. Ведь опосредованное лоббирование является составной частью многих видов деятельности, при таком условии решающим должен быть критерий «профессионализма» и конечной цели такой деятельности.

В законопроекте не определена разница между общественным активизмом, адвокацией и лоббизмом. Соответственно, любое взаимодействие между общественностью и органами государственной власти и местного самоуправления может быть расценено как лоббистская деятельность.

• Следует отметить, что в законопроекте №3059 недостаточно четко очерчены требования к субъектам лоббирования – физическим и юридическим лицам. В проекте перечисляются только основания, по которым физическое лицо не может быть субъектом лоббирования, перечень которых достаточно широк и может привести к существенному безосновательному ограничению доступа к лоббистской деятельности.

Так, ограничение доступа к профессии лоббиста лицам, которые в последние два года занимали должности, определенные в статье 3 Закона Украины «О предотвращении коррупции», кажется необоснованным и дискриминационным.

В то же время, без внимания остаются такие критерии как возраст, образование, в то время как во многих западных странах данные вопросы урегулированы.

• Законопроект никак не ограничивает возможность вести деятельность «теневым» лоббистам. Проектом не предусмотрена какая-либо ответственность за осуществление незарегистрированной лоббистской деятельности, мер предотвращения незаконной деятельности лоббистов и механизмов выявления так называемых «теневых» лоббистов.

Данные процедуры необходимы, ведь «теневой» лоббизм является объективно более эффективным и действенным. Без побуждений к выводу деятельности в «белый сектор» не будет никакого смысла регистрировать свою деятельность и нести дополнительные расходы и налоговые нагрузки.

• Круг прав субъектов лоббирования достаточно широк и требует, в первую очередь, согласования с рядом профильных нормативно-правовых актов, ведь некоторым закрепленным правам субъектам лоббистской деятельности отсутствуют корреспондирующие обязанности других уполномоченных субъектов, в частности органов государственной власти и местного самоуправления

Так, учитывая лучшие международные практики, важно отметить, что единым специальным законом регулирование деятельности лоббистов в США не ограничивается, ведь в этой сфере важны репутация и добродетель. ность лоббиста, вопросы профессионального развития, беспристрастность, независимость и этичность специалиста. С этой целью в 1979 была создана Американская лига лоббистов – некоммерческая организация, которая помогает своим членам выполнять свои обязанности в сфере государственных отношений профессионально, нравственно и эффективно.

Учитывая, что Украина на конституционном уровне признала европейскую интеграцию одним из приоритетных направлений внешней политики и, согласно положениям Соглашения об ассоциации с Европейским Союзом, Европейским Сообществом по атомной энергии и их государствами-членами, взяла на себя обязательство содействовать процессу институционной развития лоббистской деятельности, кажется, что для разработки качественного и эффективного правового регулирования лоббистской деятельности на национальном уровне должен также учитываться законодательный опыт государств - членов ЕС, а также европейские стандарты в этой сфере (в частности, Совета Европы, ЕС, ОЭСР).

Однако законопроект №3059 и альтернативные ему законопроекты предусматривают только ситуационное регулирование данной тематики. Еще в 2010 году при рассмотрении первого поданного в Украине законопроекта, направленного на регулирование лоббистской деятельности, комитет по вопросам государственного строительства и местного самоуправления отметил, что законодательное регулирование лоббирования не может ограничиваться принятием специального закона. Необходимо внесение изменений в ряд законодательных актов, направленных на регламентацию деятельности должностных лиц органов государственной власти и органов местного самоуправления в отношениях с лоббистами, внедрение процессуальных механизмов осуществления лоббирования, обеспечение соответствующей открытости органов государственной власти.

Без надлежащего согласования их положений и обновления существующего правового массива, принятие какого-либо из предложенных законопроектов будет носить фрагментарный характер, может привести к закреплению многих декларативных положений, однако не приведет к решению проблемы законодательного урегулирования деятельности в сфере лоббирования в целом.

Анатолий Русецкий, 

доктор юридических наук, профессор

Заслуженный юрист Украины