Зе-децентралізація: калька з Порошенка без «особливого» Донбасу

Учора на сайті Верховної Ради був оприлюднений президентський законопроект про внесення змін до Конституції в частині децентралізації. Документ є фактичним продовженням реформи децентралізації, яка триває ще з 2015 року. Саме тоді почалося об'єднання сіл, селищ і міст в «самодостатні громади» з паралельною передачею їм фінансових ресурсів і додаткових адміністративних повноважень.

Остаточно конституційна система децентралізації повинна сформуватися з березня 2021 року. Схвалення проекту конституційних змін передбачає голосування на двох чергових сесіях, а фінальне прийняття потребує підтримки не менше ніж 300 нардепів.

Читайте також: Зеленський зняв питання про особливий статус Донбасу в проекті децентралізації

Загальна концепція децентралізації по-президентськи змінює територіально-адміністративний поділ країни. Нижньою ланкою стає об'єднана громада, далі кілька громад утворюють округ (який приходить на заміну районам), потім вже йдуть області. З Конституції пропонують прибрати назви областей і їх кількість, залишаючи формулювання «області та Автономна республіка Крим». Це спрощує схему перейменування областей - для цього не потрібно буде міняти Конституцію. Всі питання перейменувань і зміни меж областей, громад і округів будуть визначатися законом.

Вертикаль районних і обласних держадміністрацій на чолі з їх головами також змінюють. Після реформи і надалі будуть обиратися окружні та обласні ради зі своїми виконавчими органами, які повинні отримати «реальну владу в окрузі і області». При цьому голів окружних і обласних рад обиратимуть за принципом ротації на період не більше одного року. Ця норма вже викликала подив у експертів: адже в такому випадку регулярна зміна керівництва може призвести до конфліктів в радах, і як результат - до блокування їх роботи.

Для нагляду за законністю і конституційністю в окрузі і області уряд і президент спільно призначатимуть префектів (голови адміністрацій зникнуть). Вони зможуть працювати на посаді не більше трьох років в одному місці. Голови ОДА та РДА, нагадаємо, можуть працювати протягом всього терміну повноважень президента. Підхід з «трьохлітками» теж викликає питання: після приходу нового президента той банально не зможе відразу поміняти префектів свого попередника.

Префекти матимуть повноваження нагляду за дотриманням законів і Конституції органами місцевого самоврядування. Він зможе зупиняти дію актів місцевого самоврядування через їх можливу невідповідність Конституції і законам.

Якщо ж місцева рада приймає акт, що створює загрозу цілісності України, президент за поданням префекта зупиняє дію акту і усуває голови ради і весь її склад. Натомість президент зможе призначати тимчасового державного уповноваженого.

Паралельно з цим президент звертається до Конституційного суду (КСУ), який повинен протягом тижня перевірити, чи не порушувала та чи інша місцевий рада Основний закон країни. Якщо Феміда вирішить, що місцева рада здійснювала антиконституційні дії, його розпустять і будуть призначені перевибори.

Критики президентського законопроекту кажуть, що за допомогою даного механізму глава держави без особливих зусиль зможе за допомогою своїх представників блокувати роботу будь-яких виборних органів влади і замінювати їх своїм представником ще до рішення суду на підставі лише звернення префекта, а через КСУ - розпускати їх.

Зміна територіально-адміністративного поділу країни, а також введення інституту префектів - ключові, але не єдині нововведення в законодавчо-децентралізаційному пакеті.

Невеликий нюанс стосується конституційних змін щодо Києва і Севастополя.

У чинному Основному законі вказано, що Київ і Севастополь мають спеціальний статус, який визначається законами. У новій же редакції «спеціальний статус» зникає, а по столиці пишуть - «правовий статус міста Києва як столиці визначається окремим законом». Про спецстатус Севастополя, як було раніше, більше не згадується.

Експерти окремо відзначають, що законом пропонується визначати і правовий статус окремих територіально-адміністративних одиниць. У цьому вбачають загрозу надання окремим законом певного статусу окремих районах Донбасу. Втім, багато фахівців говорять про те, що драматизувати ситуацію не слід. Їхній головний аргумент: Конституція і раніше дозволяла законом визначати певний статус окремих територій, як це, власне, і зробили законом в 2014 році, і дія якого продовжують щорічно.

У 92 статті Основного закону є 13 пункт, де зазначено, що територіальний устрій встановлюється законом. Цей пункт «Зе» пропонує залишити без змін, а в 16-й, який також стосується особливостей територіального устрою, дописує наступну фразу: адміністративно-територіальний устрій встановлюється законом, як і правовий статус адміністративно-територіальних одиниць. З правової точки зору, вважають експерти, це дубляж того, що і так є в Конституції. Справа в тому, що правовий статус одиниць - це і є визначення адміністративно-територіального устрою.

Цікаво й інше: перші місцеві вибори голів громад, окружних, обласних рад пройдуть протягом 90 днів після вступу в силу закону. Теоретично це може змістити дату майбутніх виборів до місцевих рад з осені на літо. Термін повноваження глави громади, депутатів ради громади, окружних та облради становить 4 роки. Їх чергові вибори відбуваються в останню неділю жовтня четвертого року повноважень.

Місцеві держадміністрації продовжують діяти до створення виконкомів облрад і окружних рад. Але щоб їх створити, необхідно ще прийняти закон про місцеве самоврядування, який і визначить їх повноваження. Відбутися це повинно пізніше 1 березня 2021 року. Тоді ж, якраз після створення виконкомів, президент почне призначати префектів.

«Під ключ» процес об'єднання громад має завершитися до середини наступного року.

У таборі парламентської опозиції жорстко розкритикували проект закону про децентралізацію авторства президента Зеленського. Так, нардеп від «Європейської солідарності», екс-віце-спікер ВР Ірина Геращенко зазначає наступне: «Президент під виглядом префектів вводить своїх смотрящих, він зможе припиняти повноваження мерів або рад, ліквідувати громади, за поданням префектів будуть призначатися якісь державні уповноважені . Замість народовладдя - диктатура».

Безумовно, нардепи, які позиціонують себе як опозиція до нинішньої влади, мають право на власну позицію. Але в даному конкретному випадку є одне «але». Найбільше законопроект Зеленського критикують саме в ЄС, лідер якої, екс-президент Порошенко, в 2015 році подавав в Раду проект закону, де також йшлося і про префекта, і про державних уповноважених. І тоді в його команді ніяких слів про диктатуру не звучало. Від слова - взагалі...

Законопроекти ПАП і «Зе» по ключовим пунктам практично ідентичні. Єдине, чого немає в нинішньому законопроекті, так це закладеного в документі Порошенком особливого статусу ОРДЛО.

Схвалення децентралізації на рівні Основного закону країни є одним з положень Мінських угод, однак «з урахуванням особливостей окремих районів Донбасу». З причини того, що ні про який особливий статус Донецької та Луганської областей в президентському проекті не йдеться, можна припустити, що на зміну невеликої «відлиги», що настала в ході недавнього нормандського саміту в Парижі, прийдуть переговорні «заморозки»...

Наталія Ромашова

Читайте також: Зміни до Конституції: Зеленський стає майже царем