Підсумки зовнішнього аудиту НАЗК: стратегічний провал інституції чи Новікова? (Частина 2)

Уся діяльність НАЗК передусім спрямована на зміну поведінки чиновників. Конкурси на держслужбу, декларування майна, моніторинг конфлікту інтересів, а також вмикання функції запобігання корупції всередині міністерств, агентств та інших установ покликані системно обмежувати апетити тих, хто вирішив поправити матеріальне становище за рахунок хабарів і відкатів. Наскільки це вдалося інституції під керівництвом Новікова, визначив аудит, і спробували в усіх взаємозв'язках позначити у своїй розповіді ми.

Однак є ще один рівень повноважень НАЗК, який не повною мірою вивчили аудитори (методику аудиту складав і затверджував Кабмін) і який виявився розпорошеним по всіх дев'яти об'єктах їхньої оцінки. Мова про антикорупційну експертизу проєктів законодавчих актів, які приймає парламент. Адже можна скільки завгодно перевіряти декларації, писати стратегії та програми, але якщо народні депутати прийняли неякісний законодавчий акт, то всі чиновники, які справно декларують, виконуватимуть правила завідомо корупційного закону. І це, мабуть, найважливіший важіль НАЗК, з допомогою якого антикорупційна інституція може впливати на поведінку державної системи загалом, ставити в здорові рамки цілі галузі.

Читайте також: Підсумки зовнішнього аудиту НАЗК: стратегічний провал інституції чи Новікова?

Алгоритм дій НАЗК нормує стаття 55 профільного закону, внутрішнє Положення НАЗК, а також власна методологія. Для цього в агентстві створили спеціальне управління, а також налагодили зв'язки з урядом. «НАЗК удалося домогтися внесення змін до Регламенту Кабінету міністрів і змусити Кабмін направляти проекти нормативних актів у НАЗК на антикорупційну експертизу», — уточнюють аудитори.

Однак важливе інше: відсутність чіткого механізму дій після одержання від НАЗК висновків антикорупційної експертизи законопроєктів. Тобто НАЗК не може змусити міністрів і депутатів писати закони без закладених туди корупційних лазівок, а парламент — не приймати їх. Влада може звернути увагу на зауваження НАЗК, а може й не звернути. Однак НАЗК має у своїх руках потужний інструмент — публічність. Для чого, власне, в агентства є власний медійний майданчик і Громадська рада (а, до речі, де вона?). Але й тут в Олександра Новікова якось не склалося.

Скандальний законопроєкт №5655 як маркер для Новікова

Законопроєкт про містобудівну реформу — по суті, перший сигнал, який дав змогу громадськості й медіа засумніватися в правильності того, що відбувається всередині НАЗК. Ми достатньо написали про цю історію лобізму без правил із боку влади, однак буквально пунктиром позначимо хронологію ролі в ній НАЗК. Це архіважливий кейс, тому що корупційна основа закладається під усю галузь, яка відіграватиме ключову роль у поствоєнному відновленні.

Свої висновки щодо корупційних мін №5655 НАЗК опублікувало ще в жовтні 2021 року, буквально через три місяці після реєстрації законопроєкту. «Подолання корупції в цій сфері потребує розробки й прийняття комплексної правової основи для розвитку містобудування, а також впровадження ефективної системи державного контролю і нагляду. Враховуючи викладене, необхідним кроком для мінімізації корупційних ризиків у сфері містобудування є прийняття Містобудівного кодексу. Проєкт закону містить корупціогенні чинники й потребує доопрацювання з урахуванням зазначених рекомендацій», — зробили висновок експерти НАЗК. І дали свої рекомендації, як усе виправити.

Понад рік будівельне лобі на чолі з ключовою авторкою 5655 — очільницею партії «Слуга народу» Оленою Шуляк «виконувало рекомендації НАЗК», спамило законопроєкт виправленнями, активно проштовхуючи в зал. Усе це — на тлі очевидного несприйняття законопроєкту основними стейкхолдерами — органами місцевого самоврядування, спільнотою архітекторів і експертами. В умовах цілковитої непрозорості лобісти від влади змінили законопроєкт на 90 відсотків, і профільний комітет, який синхронно напередодні голосування очолила Шуляк, затвердив друге читання й призначив дату голосування в залі парламенту. Все це активно висвітлювали медіа, і за процесом точно спостерігав керівник НАЗК Новіков.

У якого, до речі, на руках — недавнє дослідження НАЗК про пріоритетні галузі для стратегічного аналізу корупційних ризиків. Де за результатами аналізу сфер/галузей за критерієм імовірності корупційних ризиків визначено три сфери публічного управління й економіки, корупційні правопорушення в яких найчастіше стають предметом притягнення до відповідальності або розслідувальної журналістики. В трійці лідерів, окрім енергетики й енергозбереження, — причетні до закону 5655 державне регулювання ведення бізнесу та земельні відносини.

Далі — детектив.

Олександр Новіков, який, згідно з Порядком НАЗК, особисто відповідає за антикорекспертизу, завбачливо передає всю офіційну частину комунікації щодо 5655 своєму новому, недавно призначеному заступникові Андрію Вишневському (котрий нічого не підозрює?).

30 листопада 2022 року НАЗК відправляє в комітет листа за підписом Вишневського з лаконічним висновком: нова редакція проєкту 5655 не відповідає антикорупційній стратегії. Допрацюйте! І вісім сторінок рекомендацій.

Як писало раніше ZN.UA, згідно зі ст. 55 Закону України «Про запобігання корупції», НАЗК може з власної ініціативи взяти переписаний законопроєкт на антикорекспертизу, що є підставою зупинити процедуру його розгляду або ухвалення терміном до десяти днів. Водночас важливо зазначити: експерти стверджують, що, згідно з п. 5 вищезгаданого порядку, цих десяти днів може бути достатньо лише для моніторингу законодавчого акту, тим більше, якщо він переписаний на 90 відсотків. І якщо виявлено корупційні норми, НАЗК зобов’язане взяти законопроєкт на антикорупційну експертизу. Байдуже, повторна вона чи ні, — важливо, що виявлено корупційні норми. Проте чіткого формулювання щодо повторної експертизи в законі немає (а ми пам’ятаємо, що антикорекспертизу першого читання 5655 проводили). Тож у разі, якщо керівник агентства має якісь інші цілі, крім системного усунення корупційних ризиків, НАЗК, звісно, може й не проводити повторної експертизи. Так чи інак, це, безперечно, має уточнити законодавець. Але профільний комітет на чолі з Шуляк навіть за результатами моніторингу НАЗК одержав на руки 10 пунктів зауважень і рекомендацій.

Водночас жодної публічної комунікації щодо своєї офіційної позиції НАЗК не здійснює. Та оскільки парламентський процес залишається абсолютно закритим, а депутати вже кажуть про призначену дату голосування в залі, Національна спілка архітекторів України (НСАУ) звертається до НАЗК із проханням уточнити свою позицію.

8 грудня 2022 року НАЗК за підписом Вишневського дає відповідь Спілці архітекторів, уточнивши, що, за інформацією профільного комітету, засідання якого відбулося того ж дня, зауваження НАЗК враховано, проте остаточний варіант документу НАЗК досі не отримало.

9 грудня 2022 року (за чотири дні до голосування) «віцепрем’єр-міністр із відновлення України Олександр Кубраков, проводячи робочу зустріч із представниками посольств країн G7 і Євроделегації, наголосив на врахуванні всіх зауважень НАЗК і важливості того, що «ключовий антикорупційний орган підтримує цю реформу».

13 грудня 2022 року парламент за підтримки голосів ОПЗЖ голосує 5655. Того ж дня петиція президентові з вимогою ветувати закон набирає 25 тисяч голосів.

14 грудня 2022 року Олександр Новіков у інтерв’ю НВ прямо заявляє: всі висновки антикорупційної експертизи та рекомендації НАЗК повністю враховано. З погляду антикорупційних механізмів, агентство не бачить статей, які б створювали корупційні ризики. У НАЗК немає запитань до закону в тому обсязі, який аналізувала антикорекспертиза.

А далі — розв’язка.

26 грудня 2022 року НАЗК за підписом Андрія Вишневського дає відповідь на повторний запит НСАУ, уточнюючи, що остаточну версію законопроєкту одержало лише 9 грудня, тобто за чотири дні до голосування. Вишневський, згадуючи про нейтральність позиції НАЗК (що є нормальним для антикорупційного органу), уточнює, що представники агентства не брали участі в засіданні комітету 8 грудня, а також не були присутні в день голосування, а остаточний текст, поданий на підпис президентові, досі не опубліковано.

«Тому, попри розповсюджену інформацію про врахування зауважень і рекомендацій НАЗК (із посиланнями на попередню інформацію від членів комітету), — пише Вишневський, — НАЗК нині не має можливості зробити остаточні висновки про ступінь урахування своїх зауважень і рекомендацій».

Тобто Новіков 14 грудня таку можливість мав, а його заступник 26-го — ні.

Водночас Вишневський, загостривши увагу на невиконаному п’ятому пункті зауважень і рекомендацій, підтвердив, що в останньому варіанті законопроєкту, який було передано НАЗК, більшість зауважень усе-таки врахували. Що таке більшість, у листі не уточнюється, але можемо уточнити ми. На той момент «аналіз фінальної редакції, яка вже стала публічною, свідчив про те, що «повністю врахованими можна вважати лише два зауваження НАЗК (4 і 6), частково враховано п’ять зауважень (2, 3, 7, 8 і 9), іще трьох узагалі не враховано». Йдеться про зауваження 1, 5, 10. 

А тепер — іще одна офіційна цитата заступника Новікова Андрія Вишневського, якого за кілька місяців звільнили вже через інший кейс, де він також насмілився озвучити позицію, що відрізнялася від позиції голови НАЗК: «Національне агентство завжди наголошувало — й у своїй публічній позиції на засіданні комітету 28 листопада 2022 року, й у неформальній комунікації з дипломатами країн «Великої сімки» (Олександре Кубраков, читайте уважно! — Авт.), що основним корупційним ризиком цього закону вважає його розроблення в недостатньо відкритий та інклюзивний спосіб, із порушенням принципу прозорості й урахування громадської думки, встановленого Законом України «Про основи державної регуляторної політики в сфері господарської діяльності». Завіса!

Проте жодних публічних заяв щодо цього НАЗК, звісно, не робило. Хоча Новіков, якби забажав, міг не лише взяти закон на повторну експертизу, а й навіть звернутися до президента з проханням ветувати закон, механізми якого регулюють одну з трьох найбільш корупційних сфер у країні. Тим більше, що в історії НАЗК траплялися такі зухвалі випадки, до речі, зафіксовані аудиторами (критерій оцінки 8.2). Чому цього не сталося? Можливо, заради зміцнення підвалин ключової для антикорупційного блоку інституції про це захоче розповісти Андрій Вишневський? Як і про те, що робити в межах єдиноначальності такої специфічної інституції, коли тільки керівник знає, як «правильно» запобігати корупції. Інакше — на вихід! Адже заступники — це дискреція голови НАЗК. Простіше кажучи, його продовження. 

Наразі Олександр Новіков активно відвідує заходи Мінінфраструктури, де авторка 5655 Олена Шуляк, позичивши в Сірка очей, розповідає про «прозорі засади, на яких будуватиметься майбутнє відновлення України». Зокрема про «філософію закону, буквально прошитого жорстким примусом корумпованої місцевої влади навести лад у містобудівній документації». Пані Олено, читайте рекомендації НАЗК: «У редакції проєкту закону посилюється роль містобудівних умов і обмежень і нівелюється містобудівна документація на місцевому рівні». Однак рекомендації НАЗК, зокрема й щодо цього, не було виконано. Хоч як майстерно ви не шили своїми білими нитками.

Як має працювати антикорекспертиза? «Інституційна спроможність НАЗК у цьому аспекті дуже слабка, — уточнює наше джерело в агентстві. — Наявність лише одного невеликого управління на такому великому й складному напрямі не розв’язує проблеми, хоча й дає змогу успішно допомагати міністрам і депутатам, які звертаються до НАЗК у процесі підготовки законопроєктів. Нацагентству потрібно мати достатню кількість глибоких експертів у всіх ключових секторах. І процедуру слід удосконалити — виключити правову невизначеність і можливість подвійно тлумачити норми, щоб не виникало таких ситуацій, як із 5655. Лише прозорий, інклюзивний підхід, який має сприяти меті цього інструмента. Ресурси управління антикорекспертизи мають бути в кілька разів більшими. Тоді НАЗК стане однією з провідних частин системи запобігання корупції з її стримуваннями та противагами, що включає Мін’юст, Антикоркомітет ВРУ й експертне управління апарату парламенту».

Висновки

По-перше, користь проведеного міжнародною комісією аудиту НАЗК важко переоцінити. Шокуюча інформація, по суті, поклала на лопатки чинного голову НАЗК Новікова і, як багатьом здається, «може підірвати основи інституції». На перший погляд. А на другий, уважніший і глибший, — це наш реальний міст до Європейського Союзу. Коли ми можемо читати правду, говорити правду й розбудовувати державу правди.  

По-друге, цілком очевидно, що самодержавна єдиноначальність у таких структурах містить великі ризики. Так само, як і колегіальність. І це є темою для глобальної роботи законодавців і аналітиків — чи призначати заступників голови НАЗК руками Кабміну, чи змінювати методику конкурсного добору самого голови, чи надавати додатковий канал працівникам усередині НАЗК для інформування (питання — кого?) про порушення голови (до речі, аудит зазначив, що такий канал внутрішньої комунікації агентства Новіков повністю заблокував).

По-третє, філософія та місія НАЗК мають змінитися з пріоритету покарання на пріоритет дієвого запобігання корупції. НАЗК — це не про палицю, якою треба демонстративно розмахувати, це система складних інструментів, що має змінювати поведінку чиновників і визначати здорові межі для всіх систем державного управління.

Автор: Інна Ведернікова, Редактор відділу політики ZN.UA

Читайте також: Названо найбільш корумповані області України