Вчений вказав на системні проблеми українських законопроектів у сфері лобіювання

Чи означає це, що лобістська діяльність на професійному рівні у нашій країні не здійснюється? Ні.

Лобіювання в Україні активно розвивається та здебільшого здійснюється через бізнес-асоціації, громадські спілки, організації та окремі ініціативи. Загальні вимоги до такої діяльності встановлені чинними нормативно-правовими актами у сфері громадських об’єднань.

Проте, потреба у спеціальному унормуванні правовідносин у сфері лобізму існує вже не перший рік. Неврегульованою є низка питань, яка позбавляє спеціалістів у даній сфері можливості здійснювати лобістську діяльність відкрито, прозоро та професійно.

Наразі, на розгляді у Верховній Раді України знаходиться законопроект №3059 від 11.02.2020р., а також три альтернативних до нього законодавчі ініціативи. Однак, питання інтегрального вирішення всіх проблемних аспектів діяльності у сфері лобізму залишається відкритим. 

Так, ефективне законодавче регулювання лобістської діяльності повинно мати комплексний, системний характер. Про це свідчить досвід США, який суб’єкт права законодавчої ініціативи називає «прикладом» і «еталоном» законодавчого врегулювання й контролю процедури лобізму у світі, та на якому поданий законопроект безпосередньо ґрунтується.

Натомість, запропоновані проекти передбачають правове регулювання досить вузького кола суспільних відносин без врахування більш широкого контексту та належного узгодження із законодавчими актами у суміжних сферах.

Пропонований законопроект №3059 не узгоджується із положеннями Конституції України, Цивільного кодексу України, Кримінального кодексу України, Регламенту Верховної Ради України, законів України «Про комітети Верховної Ради України», «Про Кабінет Міністрів України» та низки профільних нормативно-правових актів.

З огляду на це, прийняття даного проекту спричинятиме в процесі застосування низку проблем практичного характеру, про які йтиметься нижче.

• У законопроекті нечітко окреслена сфера його дії, адже лобістська діяльність, з точки зору запобігання виникнення корупційних ризиків,  не може здійснюватися в усіх сферах суспільних відносин.
• Оскільки діяльність лобістів є суміжною з іншими професіями, зокрема юристами, політтехнологами, соціологами, надзвичайно важливим є розмежування у законі їх діяльності та діяльності «професійного» лобіста. Адже опосередковане лобіювання є складовою багатьох видів діяльності, за такої умови вирішальним має бути критерій «професійності» та кінцевої мети такої діяльності.
• Варто зазначити, що у законопроекті №3059 недостатньо чітко окреслені вимоги до суб’єктів лобіювання – фізичних та юридичних осіб. У проекті перераховуються лише підстави, за яких фізична особа не може бути суб’єктом лобіювання, перелік яких є доволі широким та може призвести до суттєвого безпідставного обмеження доступу до лобістської діяльності.
• Законопроект жодним чином не обмежує можливість провадити діяльність «тіньовим» лобістам. Проектом не передбачено будь-якої відповідальності за здійснення незареєстрованої лобістської діяльності, заходів запобігання провадженню незаконної діяльності лобістів та механізмів виявлення так званих «тіньових» лобістів.
• Коло прав суб’єктів лобіювання є доволі широким та вимагає, в першу чергу, узгодження з низкою профільних нормативно-правових актів, адже деяким закріпленим правам суб’єктам лобістської діяльності відсутні кореспондуючі обов’язки інших уповноважених суб’єктів, зокрема органів державної влади та місцевого самоврядування.

Так, у законі має бути чітко визначено коло правовідносин, на які дія законопроекту не поширюється, наприклад сфера національної безпеки і оборони, система судоустрою, питання прийняття державного та місцевих бюджетів.

У законопроекті не визначена різниця між громадським активізмом, адвокацією та лобізмом. Відповідно, будь-яка взаємодія між громадськістю та органами державної влади та місцевого самоврядування може бути розцінена як лобістська діяльність.

Так, обмеження доступу до професії лобіста особам, які протягом останніх двох років займали посади, визначені у статті 3 Закону України «Про запобігання корупції», видається необґрунтованим та дискримінаційним.

Водночас, поза увагою залишаються такі критерії як вік, освіта,  в той час, як в багатьох західних країнах дані питання врегульовані.

Дані процедури є необхідними, адже «тіньовий» лобізм є об’єктивно більш ефективним та дієвим. Без заохочень до виведення діяльності у «білий сектор» не буде жодного сенсу реєструвати свою діяльність та нести додаткові витрати і податкові навантаження.

Так, беручи до уваги кращі міжнародні практики, важливо зазначити, що єдиним спеціальним законом регулювання діяльності лобістів в США не обмежується, адже в цій сфері важливими є репутація та доброчесність лобіста, питання професійного розвитку, безсторонність, незалежність та етичність спеціаліста. З цією метою, у 1979 було створено Американську лігу лобістів – некомерційну організацію, яка допомагає своїм членам виконувати свої обов’язки у сфері державних відносин професійно, етично та ефективно.

Зважаючи на те, що Україна на конституційному рівні визнала європейську інтеграцію одним із пріоритетних напрямів зовнішньої політики та, згідно з положеннями Угоди про асоціацію з Європейським Союзом, Європейським Співтовариством з атомної енергії і їхніми державами-членами, взяла на себе зобов’язання сприяти процесу інституційної розбудови лобістської діяльності, видається, що для розробки якісного і ефективного правового регулювання лобістської діяльності на національному рівні має також враховуватись законодавчий досвід держав - членів ЄС, а також європейські стандарти у цій сфері (зокрема, Ради Європи, ЄС, ОЕСР).

Проте, законопроект №3059 та альтернативні до нього законопроекти передбачають лише ситуаційне регулювання даної тематики. Ще у 2010 році при розгляді першого поданого в Україні законопроекту, направленого на регулювання лобістської діяльності, комітет з питань державного будівництва та місцевого самоврядування зауважив, що законодавче регулювання лобіювання не може обмежуватись прийняттям спеціального закону. Необхідне внесення змін до ряду законодавчих актів, спрямованих на регламентацію діяльності посадових осіб органів державної влади та органів місцевого самоврядування у відносинах із лобістами, запровадження процесуальних механізмів здійснення лобіювання, забезпечення відповідної відкритості органів державної влади тощо. 

Без належного узгодження їх положень та оновлення існуючого правового масиву, прийняття будь-якого із запропонованих законопроектів буде носити фрагментарний характер, може призвести до закріплення багатьох декларативних положень, однак не призведе до вирішення проблеми законодавчого врегулювання діяльності у сфері лобіювання в цілому.

Анатолій Русецький,

доктор юридичних наук, професор

Заслужений юрист України